中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》

2017年12月28日 12:52 韩凯 李祯

环保亮利剑 损害代价高

——中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》

    历经环保“政策元年”的2015年,环保产业井喷式发展的2016年,环保“十三五”关键节点的2017年,我国环保事业即将迈入2018年,掀开新的一页。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,意味着生态环境损害赔偿制度改革已从先行试点进入全国试行的阶段。

    生态环境损害赔偿制度将在全国试行

    自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。——这是最新出炉的《生态环境损害赔偿制度改革方案》提出的目标。

    损害生态环境是有代价的。然而,在渤海湾溢油污染、松花江水污染、常州外国语学校土壤污染等诸多事件中,公共生态环境损害未得到足额赔偿,受损的生态环境未得到及时修复。

    归根结底的原因是环境污染影响范围广、治理成本高。面对高额的治理修复成本,往往只能由公共财政资金承担。由此,长期以来就形成了“企业污染,群众受害,政府买单”的局面。

    中国工程院院士、环境保护部环境规划院院长王金南坦言,目前我国的环境立法中,作为基础性环境保护法律的《环境保护法》尚未明确规定“生态环境损害”的概念,其他环境保护单行法也未针对具体生态环境要素本身的损害进行规定。生态环境损害不同于传统的人身、财产损害,生态环境损害实质是公共环境利益的损害,具有模糊性、公共性和综合性。

    环保部相关负责人表示,在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的首先就是实现损害担责的需要。建立健全生态环境损害赔偿制度,由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任,修复受损生态环境,有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。这一改革也是弥补制度缺失的需要。在我国,国家所有的财产即国有财产,由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后,现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。

    工业和信息化部国际经济技术合作中心能源资源环境研究所副所长毛涛表示,十九大报告提出,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。这一新机构的出现,在生态环境保护史上具有里程碑意义。目前,虽然国家级管理机构尚未建立,但是一些地方已经设立或即将设立此机构。这将为生态环境损害赔偿制度的实施奠定良好基础。

    我们有理由相信,2018年我国环保事业将更上一个台阶。

    总结经验破解环保困局

    提及生态环境损害赔偿,早在2015年,政府就曾印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,授权吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省(市)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。

    两年来,7个省(市)印发本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案,深入开展案例实践27件,涉及总金额约4.01亿元,在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面,探索形成相关配套管理文件75项。

    今年初,贵州省开出了一份生态环境损害赔偿司法确认书。一家企业因为非法处理污泥渣污染环境,被贵州省环保厅索赔900多万元,用于被损害地区的生态修复工作。这是我国《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》实施后法院办结的首例案件。“这个案件的特点是政府作为权利人跟义务人进行磋商,形成协议之后,他们又在法院对磋商协议进行了司法确认。这是解决生态环境赔偿纠纷的一次有益尝试,给了我们一个新的思路,即进行磋商协议之后可以进行司法确认,能够大大提升损害赔偿和磋商协议的效率。”环境保护部环境规划院环境损害鉴定评估研究室主任齐霁分析称。

    在《试点方案》和各地实践探索的基础上,此次《方案》对三方面内容进行了补充完善:一是将赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府,提高赔偿工作的效率;二是要求地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形,明确启动赔偿工作的标准;三是健全磋商机制,规定了“磋商前置”程序,并明确对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认,赋予赔偿协议强制执行效力。

    环保部相关负责人表示,之所以把赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府,是为了提高生态环境损害赔偿工作的效率。在实践中,损害赔偿案件主要是发生在市地级层面,市地级政府在配备法制和执法人员、建立健全环境损害鉴定机构、办理案件的专业化程度等方面具有一定的基础,所以能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极的作用。

    生态环境损害赔偿磋商是落实生态环境损害赔偿责任的重要方式和途径。

    赔偿制度还须进一步完善

    建立和完善相关制度体系只是环保工作的第一步,下一步还须从立法、探索公众参与的途径与机制,完善跨区域赔偿管理方法,明确损害认定和赔偿责任的评估标准与方法等方面完善。

    美国、欧盟已经开展了数十年的生态环境损害赔偿实践,建立了比较完整的法律和实施体系。这些实践的显著特征是,针对生态环境损害不同于人身财产损害的特殊性进行了专门立法,对人身财产损害与生态环境损害分别适用不同的法律进行救济。

    专家表示,目前,建立生态环境损害赔偿制度的立法条件尚不成熟,在部分地区开展试点后,需要进一步在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度,为立法积累经验。

    生态环境损害鉴定评估也是一大难点。兴业经济研究分析师汤维祺说,环境污染的损害往往具有较为广泛的影响范围,如跨流域的水污染、地下水污染,以及具有强扩散性的大气污染等。当环境损害涉及多个地市,甚至跨省时,如何发起生态环境损害赔偿诉讼,多个权利主体之间如何协调,以及赔偿资金、修复责任的分配,都需要明确细化的操作规则和指引。

    我国环境公益诉讼最早在2003年已有先例,但至今未能形成系统性的影响。缺乏对生态环境损害责任的认定,以及赔偿责任的评估标准与方法,是导致每一起公益诉讼均旷日持久,并伴随重重争议的核心原因。生态环境损害赔偿制度面临同样的问题。

    为此《方案》明确,要完善诉讼规则和损害鉴定评估,并加强生态环境损害赔偿资金管理。而这也将是生态环境损害责任制度下一步完善的重点内容。

    对于如何落实到位,环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心主任於方介绍说,《方案》给出了“三重保障”:首先要推进落实地方改革任务,要配备专门的队伍,要以案例为抓手来扎实推进这项生态环境损害赔偿工作;其次要加强生态环境损害赔偿的技术保障,推进环境损害鉴定评估的规范和管理;最后要做好业务指导和跟踪督促。

编辑: 韩凯